Restorasi Pembangkit Tenaga Nuklir - Decommissioning Trust Fund

Rangkum baca jurnal : Decommissioning the U.S. nuclear fleet: Financial assurance, corporate structures, and bankruptcy

Selama tiga dekade kedepan, 100 reaktor tenaga nuklir AS—hampir seluruh armada nuklir AS, yang pada puncaknya pada tahun 1990 mengoperasikan 112 reaktor komersial—kemungkinan besar akan ditutup dan dinonaktifkan. 

Reaktor-reaktor di pembangkit ini memiliki usia rata-rata 38 tahun dan banyak yang beroperasi dengan perpanjangan lisensi yang diperbarui selama 20 tahun setelah lisensi operasi asli 40 tahun (Administrasi Informasi Energi, 2020). 

Decommissioning adalah proses yang memakan waktu dan mahal yang melibatkan pemindahan atau dekontaminasi semua infrastruktur radioaktif dan bahan terkait di lokasi untuk mencegah risiko terhadap kesehatan masyarakat sehingga lahan dapat digunakan dengan aman untuk tujuan bermanfaat lainnya. 

Penonaktifan adalah proses yang memakan waktu dan mahal (misalnya, perkiraan saat ini berkisar antara $400 m-$1 b) yang diperlukan pada akhir masa pakai pembangkit listrik tenaga nuklir (NPP) untuk menjaga kesehatan masyarakat dan untuk mengalihkan lokasi ke lokasi lain. , tujuan yang bermanfaat.

Tujuan keseluruhan dari proses dekomisioning adalah untuk membongkar struktur industri besar dan untuk memastikan bahwa tingkat radioaktivitas dikurangi ke kisaran yang aman sehingga area di mana pabrik itu berada aman untuk tujuan lain.

Masalah teknis utama yang membedakan penonaktifan nuklir dari proyek industri skala besar lainnya semacam ini adalah bahwa setelah penghentian operasi, PLTN mengandung berbagai bahan radioaktif dan kontaminan, penanganan dan pembuangan akhir yang tunduk pada peninjauan dan persetujuan yang ketat oleh Komisi Pengaturan Nuklir (Nuclear Regulatory Commission-NRC).  

Meskipun sudah ada peraturan federal yang mengharuskan perusahaan mempersiapkan jaminan keuangan untuk mengantisipasi kemungkinan tersebut, kami berpendapat bahwa terutama mengingat struktur perusahaan yang umum digunakan yang dirancang untuk secara ketat memisahkan risiko keuangan, dan di bawah kondisi pasar energi saat ini, peraturan keuangan yang ada mungkin tidak cukup di beberapa situasi darurat untuk memastikan dekomisioning berhasil. 

Kami mengeksplorasi opsi yang tersedia untuk jalur hukum jika pendanaan tidak memadai dalam konteks hukum perusahaan dan sesuai dengan hukum federal yang ada. 

Hukum AS mengatur 5 jenis limbah radioaktif: Limbah Tingkat Tinggi (High-Level Waste/HLW), Bahan Bakar Nuklir Bekas (Spent Nuclear Fuel/ SNF), Limbah Transuranik (limbah TRU), Limbah Tingkat Rendah (Low-Level Waste/ LLW), dan Bahan Produk Samping (By-Product Materials). 

Dalam artikel ini, kami terutama membahas SNF dan LLW, karena terkait dengan rilis lisensi. Standar internasional IAEA ditemukan dalam dokumen referensi Seri Keselamatan IAEA No. 111-G-1.1 (Badan Energi Atom Internasional/ International Atomic Energy Agency, 1994). SNF terbatas pada bahan bakar nuklir yang telah diiradiasi di dalam reaktor. Biasanya, LLW terdiri dari infrastruktur reaktor (misalnya, komponen bangunan reaktor), tanah yang terkontaminasi, dan bahan yang digunakan di instalasi selama operasi (misalnya, pakaian pelindung).

NRC membagi LLW ke dalam kelas-kelas tertentu berdasarkan kandungan, komposisi, dan konsentrasi radionuklida: kelas A, B, dan C, dan “Limbah lebih besar dari Kelas-C” (GTCCW). Skala ini sebagian didasarkan pada derajat dan waktu isolasi yang diperlukan dan kebutuhan untuk pengelolaan yang berkelanjutan. Khususnya, kelas A memerlukan kontrol paling sedikit sementara limbah yang lebih besar dari kelas C tidak boleh dibuang dalam jangka panjang di fasilitas dekat-permukaan. 

Biasanya, volume limbah terbesar yang dihasilkan selama dekomisioning adalah kelas A. GTCCW yang harus dikelola selama dekomisioning termasuk baja yang diaktifkan neutron dari bejana tekan reaktor dan bahan teraktivasi neutron lainnya yang ada di dalam bejana tekan. Namun, radioaktivitas GTCCW meluruh dengan cepat. Pada skala waktu beberapa tahun, limbah yang awalnya diklasifikasikan sebagai GTCCW dapat direklasifikasi dan lebih mudah dibuang di lingkungan kategori yang lebih rendah. Dengan demikian, volume relatif limbah sangat beracun jangka panjang yang memerlukan penyimpanan dan akhirnya pembuangan jangka panjang sebagai bagian dari proses dekomisioning bergantung setidaknya sebagian pada pendekatan dekomisioning yang diambil oleh penerima lisensi tertentu. Sebaliknya, pendekatan dekomisioning yang diambil tidak akan mempengaruhi pengelolaan SNF, yang semuanya membutuhkan penyimpanan terisolasi jangka panjang selama ribuan tahun. Meskipun radiotoksisitas SNF akan menurun seiring waktu, toksisitas kimianya, terutama karena plutonium, akan tetap tidak terbatas. Akibatnya, pemegang lisensi tidak dapat sepenuhnya menonaktifkan fasilitas mereka sampai semua SNF berada di luar lokasi.

NRC mengakui tiga pendekatan untuk dekomisioning yang juga diakui secara internasional: Entombment (“ENTOMB”), Dekontaminasi (“DECON”), dan Safe Storage (“SAFSTOR”) (U.S. NRC, 2020; World Nuclear Association, 2020). 

ENTOMB, pendekatan ekstrim, hanya digunakan dalam situasi di mana dekomisioning normal tidak dapat dilakukan dan fasilitas harus disegel di lokasi (misalnya, kondisi kecelakaan seperti dalam kasus Chernobyl [misalnya, Borys, 2017]). 

Dalam situasi normal, pemilik/operator memilih antara pendekatan DECON dan SAFSTOR, perbedaan kritis untuk tujuan kami adalah bahwa di SAFSTOR reaktor ditempatkan dalam status penyimpanan aman hingga 50 tahun—setelah penghapusan dan penyimpanan semua SNF—sebelum memulai sisa dekomisioning. 

Pilihan antara DECON dan SAFSTOR tergantung pada rincian seperti tingkat paparan radioaktif yang diizinkan untuk pekerja yang melakukan dekomisioning (SAFSTOR akan mengarah pada risiko paparan radioaktif yang lebih rendah dan volume GTCCW yang berkurang, dan pemegang lisensi memiliki lebih banyak waktu untuk memungkinkan dana perwalian dekomisioning yang diinvestasikan tumbuh asalkan kondisi pasar bekerja sama), kemampuan keuangan dari pemegang lisensi penghentian (DECON akan lebih mahal), dan tekanan untuk mengembalikan lokasi pembangkit listrik untuk menggunakan selain produksi listrik (DECON jauh lebih cepat). 

SAFSTOR juga dapat menjadi pilihan yang lebih disukai jika reaktor yang akan dinonaktifkan berada di lokasi di mana satu atau lebih reaktor lain melanjutkan operasinya. Dalam hal ini, pemegang lisensi biasanya menempatkan satu reaktor ke SAFSTOR dan menonaktifkan semua reaktor di lokasi secara paralel untuk mengambil keuntungan dari skala ekonomi (misalnya, Three Mile Island).

Kami mengomentari kemungkinan bahwa pembayar pajak mungkin diminta untuk memikul semua atau sebagian dari kewajiban keuangan di pabrik "warisan" tanpa adanya perubahan struktural.

Selama bertahun-tahun, NRC telah menerapkan serangkaian peraturan ekstensif yang mengatur proses dekomisioning (Kline et al., 2012). Peraturan ini mencakup bagaimana dekomisioning harus dilakukan; kerangka waktu di mana langkah-langkah ini harus diselesaikan; standar untuk pembebasan dari—atau pengalihan—kewajiban dekomisioning; pengelolaan penyimpanan dan penyiapan pembuangan akhir bahan radioaktif dan beracun; dan pembiayaan seluruh proses dekomisioning (10 CFR 50,82).

Terlepas dari pendekatan yang dipilih oleh penerima lisensi, peraturan NRC mengharuskan penghentian diselesaikan dalam waktu 60 tahun setelah penutupan pabrik setelah serangkaian pencapaian (Gbr. 1). Yang penting, NRC dapat memberikan perpanjangan khusus batas waktu ini dalam keadaan luar biasa untuk tujuan melindungi kesehatan dan keselamatan publik.

Pada interval 2 tahun reguler selama proses dekomisioning, NRC mengharuskan pemegang lisensi untuk memperkirakan kembali biaya dekomisioning, melaporkan setiap perubahan estimasi dekomisioning, mengungkapkan saldo dana perwalian dekomisioning mereka, dan memastikan bahwa uang dana perwalian hanya digunakan untuk tujuan dekomisioning yang disetujui.

Secara hukum, NRC dapat menghentikan izin operasi pabrik setelah penerima lisensi menyerahkan Laporan Survei Status Akhir (Final Status Survey Report/FSSR) yang mengonfirmasi bahwa mereka telah membongkar dan mendekontaminasi lokasi sesuai dengan standar yang ditetapkan dalam Rencana Pengakhiran Lisensi yang telah disetujui sebelumnya ( LTP) dan ketika pemegang lisensi telah menghapus semua SNF dari situs (10 CFR 50,82).

Namun, di AS tidak ada gudang akhir untuk bahan bakar reaktor tenaga sipil bekas, meskipun ada mandat untuk penempatan, konstruksi, dan pembukaan gudang geologis tersebut paling lambat 1 Januari 1998 sesuai dengan Undang-Undang Kebijakan Limbah Nuklir tahun 1982 (PL 97 –425/42 USC 10101 et seq.) dan hukum dan peraturan selanjutnya. Akibatnya, banyak pemegang lisensi tidak dapat sepenuhnya dibebaskan dari lisensi 10 CFR Part 50 mereka. Sebaliknya, setelah dekomisioning selesai, pemegang lisensi ini mungkin tetap diharuskan untuk mempertahankan lisensi terbatas pada Instalasi Penyimpanan Bahan Bakar Bekas Independen (ISFSI) di tempat di mana SNF disimpan sampai pemerintah AS menetapkan repositori geologi akhir yang diperlukan. Saat ini, ada beberapa situs ISFSI di AS, komplikasi yang tidak kami selidiki dalam artikel ini. 

Semua reaktor tenaga nuklir sipil beroperasi di bawah lisensi 10 CFR Bagian 50. Peraturan federal yang mengatur lisensi ini mencakup jaminan keuangan untuk penghentian (10 CFR 50,33 (k), 10 CFR 50,75, 10 CFR 50,82). 

Pengaturan Dana Jaminan

Pemegang lisensi NRC diharuskan untuk menyisihkan dana penghentian dalam instrumen keuangan yang disetujui atau kombinasi metode dengan cara yang memenuhi standar NRC. 

Penerima lisensi harus mengumpulkan sejumlah inti jaminan keuangan untuk penghentian instalasi menggunakan model keuangan (10 CFR 50,75(c)) berdasarkan dua studi oleh Pacific Northwest National Laboratory (PNNL) pada 1970-an hingga 1980-an (Smith et al., 1978; Oak et al., 1980; Konzek dan Smith, 1988a, 1988b). 

Jumlah pendanaan yang diamanatkan oleh model keuangan ini merupakan standar minimum jaminan keuangan untuk dekontaminasi radiologis (Tabel 1). Biaya pengelolaan SNF setelah dekomisioning tidak termasuk dalam perhitungan ini karena ketentuan keuangan yang mencakup SNF ditangani secara terpisah. Kami selanjutnya akan merujuk pada uang yang disisihkan untuk membayar penghentian fasilitas ini sebagai Dana Perwalian Penonaktifan, atau DTF (10 CFR 35,32; 10 CFR 35,32). 

Mayoritas pemegang lisensi mengakumulasi dana penghentian sepanjang masa operasi pabrik (sekitar 70%), sedangkan 30% sisanya menggunakan berbagai instrumen keuangan untuk mencapai tingkat jaminan keuangan yang diamanatkan oleh NRC (Moriarty, 2017).

PNNL—kemudian dikenal sebagai Batelle Pacific Northwest Laboratory—memperkirakan biaya penonaktifan dua reaktor nuklir “generik”: masing-masing satu Reaktor Air Bertekanan (PWR) dan satu Reaktor Air Mendidih (BWR), Trojan, dan WNP-2.

Dari reaktor-reaktor yang masih beroperasi, perkiraan biaya dekomisioning minimum NRC berkisar dari $400 juta hingga lebih dari $1 miliar per reaktor dengan rata-rata sekitar $540 juta (Komisi Pengaturan Nuklir Amerika Serikat, 2017a, 2017b). Namun, perkiraan spesifik lokasi cenderung lebih tinggi, termasuk biaya yang lebih banyak atau berbeda (misalnya, persyaratan perlindungan lingkungan spesifik negara bagian).

Sebagian besar PLTN di AS dibangun dan dioperasikan di pasar listrik utilitas teregulasi klasik, yaitu, di mana regulator di tingkat federal dan negara bagian menentukan harga listrik—bukan kekuatan pasar—untuk memastikan bahwa pemilik pembangkit listrik/ operator tidak membebani pelanggan mereka secara berlebihan, bahwa mereka menyediakan layanan yang andal, dan bahwa mereka memperoleh pengembalian yang cukup atas investasi dan biaya operasional mereka untuk dapat mengoperasikan pabrik mereka dengan aman dan pada saat yang sama menarik investor dan pembiayaan untuk kegiatan di masa depan.

PLTN di negara bagian yang dideregulasi menjadi apa yang disebut pabrik “merchant”, menjual kekuatannya di pasar grosir yang kompetitif. Memang, tekanan pasar baru memotivasi keuntungan besar dalam efisiensi ekonomi dan operasional. Namun, persaingan dari harga gas alam yang rendah, teknologi baru terbarukan, dan permintaan listrik domestik yang datar hingga menurun dalam beberapa tahun terakhir juga membuat sejumlah PLTN tidak ekonomis dan tekanan ini memaksa pemilik untuk mengamanatkan penghentian pembangkit sebelum akhir masa pakai berlisensi. Pada awal tahun 2000, Badan Tenaga Nuklir (Nuclear Energy Agency/NEA) menyatakan keprihatinan besar tentang potensi kekurangan keuangan dalam DTF dan pengelolaan limbah yang mungkin dipicu oleh deregulasi dan membahayakan kepentingan dan keselamatan publik.

Banyak laporan yang menunjukkan, akibat rendahnya harga gas alam, energi baru terbarukan, dan permintaan yang rendah, telah bertanggung jawab atas menurunnya daya saing PLTN di semua wilayah grosir yang dideregulasi. Dalam kedua laporan, penulis memeriksa sampel pabrik yang berisiko pensiun dini karena kondisi ekonomi di wilayah pasar mereka dan menemukan kesenjangan yang signifikan antara pendapatan dan perkiraan biaya operasi, dengan risiko keuangan yang tampak jauh lebih besar untuk lokasi unit tunggal.

Sebagai tanggapan, beberapa negara bagian—New York, New Jersey, Illinois, dan Connecticut—mensubsidi PLTN yang goyah dengan premi di luar pasar, yang disebut “Kredit Tanpa Emisi” (Zero-Emissions Credits/ZEC), untuk mencegah beberapa penutupan pabrik lebih awal; memastikan sumber energi bebas emisi; melindungi pekerjaan yang dihasilkan tanaman; dan menjamin pendapatan yang akan, setidaknya sebagian, berkontribusi pada DTF.

Sebagian besar pembangkit listrik tenaga nuklir di AS tidak dimiliki secara langsung oleh induk perusahaan. Sebaliknya, ada satu atau lebih entitas dalam rantai kepemilikan antara pemegang lisensi pabrik dan induk perusahaan induk. Biasanya, entitas perusahaan yang memiliki pembangkit listrik adalah perseroan terbatas (LLC). LLC adalah struktur perusahaan yang banyak digunakan karena fleksibilitasnya dan insentif investasi yang disediakan oleh struktur kewajiban bagi pemegang saham potensial, yaitu, kewajiban terbatas dan perpajakan lintas. Pemegang saham, kreditur, dan manajer hanya berisiko kehilangan total investasi mereka di LLC jika bisnis mengalami kebangkrutan dan akhirnya gagal.

Industri nuklir terkenal terlalu optimis ketika memproyeksikan biaya dan telah secara dramatis meremehkan biaya decommisioning dalam beberapa kasus, misalnya, PLTN di Flammanville, Olkiluoto, Hinkley Point, dan Vogtle. 

Selain itu, pembengkakan biaya yang signifikan tidak hanya terjadi pada industri nuklir. Ada bukti situasi serupa yang muncul di industri lain yang terlibat dalam proyek konstruksi yang kompleks dan sangat diatur, misalnya, pembengkakan biaya karena mempertahankan modal manusia dan tenaga kerja—biaya “pasukan berbaris”—yang terkait dengan penundaan proyek karena, misalnya, manajemen proyek yang buruk, perubahan desain teknik, pemogokan tenaga kerja, kemacetan rantai pasokan, kebangkrutan perusahaan yang terlibat. 

Memang, pembengkakan biaya penonaktifan di masa depan, meskipun tidak mungkin dalam semua kasus, sama sekali tidak masuk akal mengingat data yang telah kami ulas. Seperti yang ditunjukkan pada Tabel 3, beberapa kasus dekomisioning utama yang diselesaikan di A.S. sebenarnya telah mengalami pembengkakan biaya yang signifikan. Meskipun dapat dikatakan bahwa beberapa pembengkakan biaya dalam contoh-contoh ini dapat diantisipasi dan ditangani, contoh-contoh ini bagaimanapun menggambarkan bahwa “standar minimum” yang berlaku tidak cukup dalam banyak kasus. 

Ada kasus di mana pemilik-operator mendeteksi kontaminasi selama proses dekomisioning atau di mana pemilik tanah setempat telah meminta agar standar penonaktifan yang lebih ketat diberlakukan dalam pembersihan fasilitas. Dalam situasi seperti itu, area di fasilitas yang sebelumnya dinilai tidak terkontaminasi sekarang dapat dianggap terkontaminasi, dan oleh karena itu membutuhkan (sebelumnya tidak direncanakan dan ditingkatkan) remediasi. Di sini juga, kemungkinan biaya pembersihan yang diproyeksikan akan melebihi saldo dana dekomisioning yang tersisa. Meskipun tentu saja tidak terpikirkan, kami menganggap kasus ini tidak mungkin terjadi karena pemantauan dan regulasi pabrik yang ketat.

Dalam salah satu dari keadaan ini, penerima lisensi dapat mengajukan kebangkrutan dengan kewajiban lingkungan tertentu yang belum terselesaikan. Kantor jaksa agung di negara bagian di mana NPP berada kemungkinan akan mengajukan gugatan terhadap penerima lisensi untuk mengakses pendanaan tambahan dari perusahaan induk LLC—“piercing the corporate veil”—untuk membiayai kewajiban dekomisioning yang tersisa. Dengan kata lain, pengadilan akan bertentangan dengan struktur perusahaan yang dirancang untuk melindungi kepentingan keuangan perusahaan induk dan karyawan serta direkturnya.

Upaya alternatif untuk mendapatkan dukungan keuangan untuk proyek penonaktifan yang kekurangan dana dapat dilakukan oleh EPA A.S. (atau lembaga lain yang ditunjuk oleh Presiden) dengan menerapkan ketentuan kewajiban CERCLA. Hal ini dapat dilakukan untuk menerapkan prinsip “pencemar membayar” yang terkenal. Sesuai dengan CERCLA, EPA dapat meminta pendanaan penghentian dari pemilik/operator pembangkit listrik tenaga nuklir sebelumnya tidak peduli seberapa jauh di masa lalu kontaminasi radiologi yang dimaksud terjadi. Akibatnya, CERCLA secara tidak langsung menembus selubung perusahaan menggunakan agen federal untuk mengajukan gugatan.

Mahkamah Agung A.S. menetapkan preseden saat ini mengenai prinsip-prinsip hukum perusahaan yang relevan dalam kerangka hukum lingkungan, khususnya mengenai CERCLA, dalam keputusannya tahun 1998 di Amerika Serikat v. Bestfoods (524 U.S. 51 (1998)). Dalam kasus Bestfoods, Pengadilan dengan jelas menyatakan prinsip dasar bahwa tanggung jawab tidak langsung dari perusahaan induk di bawah CERCLA diatur oleh kontrolnya atas fasilitas anak perusahaan dan dengan demikian “perusahaan induk … tidak bertanggung jawab atas tindakan anak perusahaannya,” absen keadaan darurat. Pengadilan menyatakan bahwa perusahaan induk sebenarnya dapat dimintai pertanggungjawaban luar biasa atas tindakan anak perusahaannya tetapi hanya jika ada dasar untuk membocorkan tabir perusahaan di bawah prinsip-prinsip hukum perusahaan tradisional atau ketika perusahaan induk benar-benar “mengelola, mengarahkan atau melakukan operasi secara khusus. berkaitan dengan pencemaran, yaitu operasi yang berkaitan dengan kebocoran atau pembuangan limbah berbahaya atau keputusan tentang kepatuhan terhadap peraturan lingkungan.” Bahkan partisipasi aktif dalam urusan umum anak perusahaan tidak serta merta membuat perusahaan induk bertanggung jawab, kecuali ada dasar terpisah untuk piercing the corporate veil.

Salah satu hasil dari preseden yang ditetapkan oleh kasus-kasus ini adalah bahwa perusahaan induk dari NPP LLC berhati-hati untuk memastikan bahwa hubungan hukum formal dengan LLC mematuhi semua formalitas perusahaan, bahwa kontrol operasional harian jelas berada di tangan manajer LLC. , dan bahwa operator LLC menggunakan huruf kapital yang tepat sehingga tidak ada pertanyaan yang dapat diajukan secara sah mengenai perilaku penipuan atau berisiko berlebihan yang dilakukan (atau didorong) oleh perusahaan induk. Jadi, baik melalui pengaturan hukum perusahaan tradisional atau upaya yang dimotivasi CERCLA, kami percaya bahwa dengan adanya kekurangan finansial, piercing the corporate veil tidak mungkin menawarkan bantuan finansial.

Meskipun armada tenaga nuklir A.S. memiliki catatan operasi yang sangat baik, sayangnya tidak terbayangkan bahwa — betapapun kecilnya — kecelakaan besar terjadi selama operasi, penghentian, atau pembongkaran bahan bakar. Sebagai ilustrasi, kami menganggap kecelakaan yang hanya mencapai 10% dari perkiraan biaya untuk penghentian Fukushima Dai'ichi (Kyodo, 2018; Tsukimori, 2016), misalnya, sekitar $7,4 miliar USD. Karena perkiraan DTF minimum biasanya berkisar dari $400 m hingga $1 b, kecelakaan skala ini akan membuat bangkrut pemegang lisensi LLC. Dalam kasus kecelakaan di fasilitas tenaga nuklir komersial, Undang-Undang Ganti Rugi Industri Nuklir Price-Anderson (UU Price-Anderson) akan memberikan pertanggungan atas kerugian yang disebabkan oleh kecelakaan tersebut.

Price-Anderson Act pertama kali diberlakukan pada tahun 1957 (42 U.S.C. 2210). Kongres merancang undang-undang untuk menutupi klaim tanggung jawab terhadap operator pembangkit oleh anggota masyarakat atas cedera pribadi dan kerusakan properti yang disebabkan oleh kecelakaan PLTN komersial di semua fasilitas nuklir non-militer yang dibangun di AS sebelum tahun 2026. Undang-undang ini telah memainkan peran penting dalam mendorong investasi swasta dalam industri tenaga nuklir komersial dengan membatasi jumlah total kewajiban yang akan dihadapi setiap pemegang lisensi PLTN jika terjadi kecelakaan. Seiring waktu dan dengan 98 reaktor saat ini dalam kelompok asuransi, "batas tanggung jawab" untuk kecelakaan nuklir telah meningkatkan kelompok asuransi menjadi lebih dari $13 b.

Saat ini, pemilik PLTN membayar premi tahunan sebesar $450 juta dalam asuransi swasta untuk cakupan kewajiban di luar lokasi untuk setiap lokasi reaktor (bukan per reaktor). Asuransi tingkat pertama atau tingkat pertama ini dilengkapi dengan tingkat kedua. Dalam hal kecelakaan nuklir menyebabkan kerusakan lebih dari $450 m, setiap pemegang lisensi akan dinilai bagian kelebihannya, hingga sekitar $131 m per reaktor. Pembayaran lebih dari 15% dari dana ini memerlukan rencana prioritas yang disetujui oleh pengadilan distrik federal. Jika pengadilan menentukan bahwa kewajiban publik dapat melebihi jumlah maksimum perlindungan keuangan yang tersedia dari tingkat primer dan sekunder, setiap pemegang lisensi akan dinilai bagian pro rata dari kelebihan ini tidak melebihi 5% dari premi ditangguhkan maksimum ($131.056 m), sekitar $6,553 m per reaktor. Jika tingkat kedua yang harus didanai oleh semua pemegang lisensi kecuali pengecualian diizinkan oleh NRC, habis, Kongres berkomitmen untuk menentukan apakah bantuan bencana tambahan diperlukan.

Oleh karena itu, dalam kasus, seperti Fukushima atau Chernobyl—atau kasus di mana kecelakaan terjadi selama dekomisioning—yang mengakibatkan persyaratan dekomisioning yang melebihi apa yang akan terjadi jika PLTN dinonaktifkan dalam kondisi normal, Price- Kelompok asuransi Anderson Act akan bertanggung jawab atas remediasi terkait kecelakaan. Penting untuk dicatat bahwa Price-Anderson Act akan “menendang” apakah pemegang lisensi telah beroperasi untuk jangka waktu yang lama atau singkat. DTF yang tersedia pada saat kecelakaan juga akan digunakan untuk penutupan akhir dan dekomisioning pabrik. Namun, jika Price-Anderson Act dan dana DTF tidak cukup untuk membayar total biaya penghentian, kelebihannya akan dibiayai melalui dana publik. 

Skenario 3: kebangkrutan yang tidak terkait dengan dekomisioning. Ini adalah fakta dasar kehidupan bisnis bahwa perusahaan terkadang gagal, dan kegagalan tersebut tidak selalu menunjukkan kelalaian atau penyimpangan.

Pemegang lisensi di bawah tekanan keuangan dan konsumen perusahaan energi memang telah berusaha untuk mengakses pendanaan penghentian untuk tujuan lain (misalnya, biaya operasional atau kebutuhan lain dari operasi atau perusahaan induk melalui permintaan ke NRC). Berdasarkan tinjauan kami terhadap kasus-kasus hukum ini, NRC telah memastikan bahwa DTF tetap dipisahkan dari bisnis yang gagal secara finansial dan harta pailit dalam proses kebangkrutan. Dalam setiap kasus, permintaan untuk mengakses DTF telah ditolak (misalnya, Pennington v. ZionSolutions LLC dan Bank of New York Mellon 742 F3d 715 (2014)). Menurut peraturan NRC NUREG 1713, aset DTF hanya dapat digunakan untuk tujuan dekomisioning yang ditentukan NRC dan dana ini tidak dapat dibelanjakan dengan cara yang akan “… mengurangi nilai perwalian dekomisioning di bawah jumlah yang diperlukan untuk menempatkan dan memelihara reaktor di kondisi penyimpanan yang aman jika kondisi atau biaya yang tidak terduga muncul dan; [t]penarikan itu tidak akan menghambat kemampuan penerima lisensi untuk menyelesaikan pendanaan dari setiap kekurangan dalam perwalian penonaktifan yang diperlukan untuk memastikan ketersediaan dana untuk akhirnya merilis situs dan mengakhiri lisensi” (10 CFR 50,82 8(i)(AB) )). Oleh karena itu, hanya jika DTF yang dilindungi tidak mencukupi maka seseorang perlu mencari solusi hukum perusahaan atau meminta pertanggungjawaban melalui CERCLA untuk mendanai penonaktifan.

3. Kesimpulan dan implikasi kebijakan. Dengan menggunakan empat skenario ini, kami telah mengidentifikasi keadaan di mana pendanaan untuk dekomisioning reaktor nuklir mungkin tidak mencukupi. Meskipun kami tidak dapat menghitung probabilitas yang tepat untuk salah satu dari empat skenario, kami telah membaginya menjadi tiga kategori: kemungkinan, tidak mungkin, dan tidak diketahui. Berdasarkan analisis kami, skenario 1 (Pembengkakan Biaya Penonaktifan) tampaknya agak mungkin; memang, kami membahas beberapa kasus selesai di mana pembengkakan biaya terjadi. Kami percaya skenario 2 (Kecelakaan Skala Fukushima) harus dikategorikan sebagai tidak mungkin. Industri nuklir AS hanya mengalami beberapa insiden saat beroperasi selama 7 dekade terakhir. Akhirnya, kami mengkategorikan skenario 3 dan 4 (Kebangkrutan dan Penurunan Pasar, masing-masing) sebagai tidak diketahui. Kedua skenario ini bergantung pada kondisi pasar, peristiwa eksternal, dan informasi internal perusahaan yang kombinasinya tidak terduga.

Sementara penyebab dan kemungkinan skenario ini bervariasi, solusi yang umum dan sedikit. Analisis kami menunjukkan bahwa untuk banyak skenario kami saat ini tidak ada opsi yang dapat dipertahankan jika dana penonaktifan terbukti tidak mencukupi. Pertama, kami menyimpulkan bahwa piercing the corporate veil akan sangat tidak mungkin berhasil, terlepas dari bagaimana kasus tersebut disusun. Selain itu, litigasi yang panjang mungkin bukan pilihan yang realistis dari perspektif lingkungan dan keselamatan publik. Kedua, kami prihatin dengan opsi kebijakan yang berfokus pada peningkatan jangka waktu di mana DTF dapat diinvestasikan dan/atau memungkinkan opsi investasi yang lebih berisiko. Menunda penghentian lebih dari 60 tahun dan/atau mengubah kriteria investasi—mungkin secara tidak hati-hati—seperti mentalitas yang telah mengacaukan solusi pembuangan limbah nuklir selama beberapa dekade sekarang: solusi sementara menjadi status-quo dan finalitas menjadi semakin sulit dipahami.